Canada

Rupture entre politiciens et hauts fonctionnaires

L’ère des tandems harmonieux est-elle révolue ?

Mi-octobre 2017 : les médias nous ont révélé des divergences de vue entre la ministre du Patrimoine canadien et son sous-ministre au sujet de l’imposition éventuelle d’une taxe à un distributeur vidéo sur demande : la ministre « avait été mise en garde », apprenions-nous, mais avait vraisemblablement choisi d’ignorer cet avis. Mai 2016 : on entendait, en commission parlementaire à Québec, une sous-ministre affirmer qu’elle n’avait « pas à recevoir d’ordres » de son patron politique, le ministre. Et certains se demandent comment la ministre de la Justice du Québec peut défendre des positions qui semblent parfois mal étayées comme ce fut le cas pour sa définition du mariage : manque-t-elle de conseillers, ou ignore-t-elle les recommandations qui lui sont transmises ?

Parfois montés en épingle par les médias sociaux, où tout un chacun peut s’autoproclamer expert1, ces échos révèlent assurément un changement important, voire inquiétant : les ministres et leurs sous-ministres forment-ils toujours un tandem à l’unisson comme l’illustre bien la couverture des mémoires de Roch Bolduc (Le mandarin de l’ombre2) ou assiste-t-on au creusement d’un fossé entre les fonctions gouvernementales et administratives, amalgamées depuis Montesquieu et Locke en « pouvoir exécutif » ?

La tradition de Whitehall

Pour bien comprendre ce qu’il en est, il faut d’abord réaliser que ces situations sont propres à notre système politico-administratif. En France, par exemple, les liens entre l’administratif et le politique donnent une place de choix à l’administratif puisque plusieurs fonctionnaires inscrivent dans leur parcours professionnel un passage au bureau d’un ministre à titre de conseiller, voire de chef de cabinet, un ajout apprécié à leur curriculum vitae.

Aux États-Unis, c’est le politique qui domine : le « système des dépouilles », instauré par le président Andrew Jackson, fait en sorte qu’au lendemain d’une élection, ce sont les strates supérieures de la fonction publique qui déménagent leurs pénates pour laisser place à des spécialistes très étroitement associés au parti vainqueur. Donc, les deux mondes politiques extérieurs qui nous sont les plus familiers se situent aux antipodes, mais favorisent tous deux une étroite coopération entre monde politique et monde administratif.

Au Canada, de même que dans toutes les provinces, c’est davantage le gouvernement à la britannique qui prévaut, dans ce qu’il est convenu d’appeler le système de Whitehall – du nom du palais qui logeait les principaux agents de la haute fonction publique à Londres –, les ministres et les sous-ministres ont des parcours diversifiés et occupent des fonctions distinctes les uns des autres. Les hauts fonctionnaires ont gravi les échelons de leur organisation en développant une expertise ; on leur a attribué l’étiquette d’« experts ». Les ministres – à l’exception du ministre de la Justice, à cause de son rôle de procureur général – ne devraient pas, en principe, avoir une connaissance plus approfondie de leur ministère que le commun des mortels qu’ils doivent représenter – disons qu’ils sont au départ des « amateurs » par rapport aux spécialités caractéristiques du ministère concerné. Il en résulte un dialogue à l’issue duquel l’expertise doit être en mesure de répondre – autant sur le plan technique pour un sujet donné qu’à l’égard de l’élaboration de politiques publiques souhaitées – aux questions posées par la population par la voix du ministre, qui, ultimement, prendra une décision au nom de celle-ci.

Cela ne signifie pas qu’au Canada, un gouvernement nouvellement élu ne mutera pas certaines personnes. La pratique existe, plus accentuée à Québec qu’à Ottawa. Ces réaffectations touchent surtout quelques fonctionnaires de carrière, à des postes stratégiques (Conseil exécutif ou Conseil privé, ou Trésor, par exemple), qui sont appelés à relever des défis dans des sphères différentes et qui sont habituellement remplacés par d’autres dont le parcours correspond davantage aux priorités des nouveaux dirigeants.

Les caractéristiques des uns et des autres

Notre système aurait-il donc certaines vertus ? In medio stat virtu, disait Aristote (mais en grec). Et effet, cet arrangement nous fait tendre vers un juste milieu, alimenté par les attractions des uns par rapport à celles des autres, comme des aimants aux polarités inversées. Les différences ne relèvent pas que des points de vue. Elles tiennent aussi à un certain nombre de caractéristiques des deux postes clés.

Il est facile d’en détecter un certain nombre3. Par exemple, leur rapport au temps : le ministre est habituellement plus dans l’urgence d’atteindre des résultats, échéancier électoral oblige ; ou encore, leurs allégeances : uniquement envers l’État pour le haut fonctionnaire, triple pour le ministre – ses commettants, qui l’ont élu, son parti, qui lui a permis d’accéder au pouvoir, et son premier ministre, qui l’a choisi. Leurs réseaux diffèrent aussi, celui du politicien étant plus hétérogène et étendu et celui du fonctionnaire, plus focalisé. Enfin, ils ne visent pas la même récompense, des solutions pérennes pour le sous-ministre, et la réélection pour le ministre. Une conclusion semble alors aller de soi : tout devrait les opposer.

Pourtant, il était de tradition que ces différences, plutôt que de se confronter, se conjuguaient et s’harmonisaient, un acteur apportant à l’autre, dans un dialogue continu, une façon différente de voir les choses dans une perspective commune de complémentarité des contextes et des circonstances à considérer. Que s’est-il produit pour que cet équilibre précaire, mais fonctionnel, se soit en apparence rompu dans les cas qui ont attiré notre attention ces derniers temps ?

Une fonction publique politisée ?

D’aucuns évoqueront la politisation de l’administration publi-que et son opposition subséquente à des maîtres politiques d’allégeance différente. Cette hypothèse ne nous semble pas solide. Certes, on ne peut nier que des sensibilités à certaines orientations de politiques existent bel et bien. Ainsi, la construction des valeurs de l’administration publique fédérale par des acteurs administratifs comme William Lyon Mackenzie King (Travail), Lester B. Pearson (Affaires extérieures) ou Louis St-Laurent (Justice) ne relève pas tant de la partisanerie de l’administration publique que de la transposition, dans un programme politique, de ces valeurs ayant animé de hauts serviteurs de l’État devenus politiciens.

Au Québec, le fait que la fonction publique se soit essentiellement construite avec l’édification de l’État providence ne peut pas ne pas avoir d’influence sur la perception que d’aucuns ont de certaines politiques publiques. Toutefois, dans un cas comme dans l’autre, il serait exagéré d’en conclure à une politisation. À Québec comme à Ottawa, le professionnalisme de la haute fonction publique, nonobstant certaines zones de confort en termes de politiques publiques, garantit un niveau de neutralité que les quelques greffons venus du milieu politique ne sauraient éradiquer. Il faut donc trouver la réponse ailleurs.

Le nouveau management public

L’un des principaux facteurs pouvant être invoqués est, en fait, la façon dont les administrations publiques et le système politico-administratif, en général, ont évolué. Jusqu’aux années 1970, les administrations publiques étaient relativement modestes et les hauts fonctionnaires faisaient partie, pratiquement, des conseillers proches du ministre, dans tous les sens du terme. L’essentiel des effectifs – aussi bien à Québec qu’à Ottawa, voire à Washington – tenait dans quelques édifices adjacents à la colline parlementaire ou au chef de l’exécutif. La spécialisation de la fonction publique et l’accroissement subséquent de ses champs d’interventions ont favorisé une croissance sans précédent de ses ressources humaines.

Au moment où cette tendance avait atteint son rythme de croisière, nous est arrivée, d’une Grande-Bretagne en flagrant besoin de réformes, une nouvelle façon de concevoir le rôle du secteur public. Lancé par Margaret Thatcher et vite épousé par Ronald Reagan, ce « nouveau management public » emprunte fortement ses méthodes et son organisation au secteur privé. Une nouvelle conception s’est imposée. Nous sommes ainsi passés de la gestion de processus qui avaient pour but d’assurer l’équité pour le plus grand nombre à la gestion par résultats où l’atteinte des objectifs prime sur tout. Pourtant, le secteur public doit toujours servir l’ensemble des contribuables, nonobstant les coûts engendrés par les cas hors normes – pensons à certains services en région –, tandis que le secteur privé peut se concentrer sur sa clientèle cible, celle qui est profitable. Voilà déjà des positions très divergentes qu’il faut savoir concilier.

Plus important encore est le rôle que l’administrateur public se voit attribuer dans ce nouvel environnement. Hier, l’administrateur public était un analyste ayant pour responsabilité première la réflexion visant à alimenter les politiques publiques que le ministre souhaitait mettre en œuvre. Aujourd’hui, on attendra de l’administrateur public – et en particulier du haut fonctionnaire – qu’il agisse comme un entrepreneur dans un contexte de gestion des ressources de son ministère. On préférera d’ailleurs pour elle ou lui une formation en gestion à toute autre formation -spécialisée en relation avec le domaine d’expertise ou d’intervention de son ministère. Cela change le rapport à la prise de risque, lequel, de nos jours, est plus accentué. L’individu sera toujours un citoyen ou un commettant pour le ministre, mais le ministère le considérera comme un client.

Il résulte de ces divergences que la relation entre le politique et l’administratif, jadis en fonction d’une continuité, est aujourd’hui considérée en tant que rapport dichotomique : « Laissons les gestionnaires gérer » est un mot d’ordre fréquemment entendu. Ce dernier aspect n’explique pas à lui seul les hiatus auxquels nous avons assisté. Mais il est certain qu’à force de penser une relation en fonction de deux univers plutôt que dans l’optique d’une symbiose, il finira toujours par se trouver des acteurs – qu’ils soient politiques ou administratifs – qui, par manque de réserve ou simplement par erreur, porteront naturellement cette dynamique interne sur l’avant-scène publique.

Que nous réserve l’avenir ?

Où en seront ces relations dans quelques années ? Le nouveau management public a déjà essuyé sa part de critiques. Il existe en effet un monde de différences entre le bien commun, propre au secteur public, et la recherche de profits, caractéristique du secteur privé. Et il est certain que personne ne souhaite qu’une relation de type « client privilégié » s’installe entre l’État et quelques contribuables. Par ailleurs, nous ne voulons pas non plus retourner au laisser-aller sans contrôle auquel le nouveau « management public » a voulu remédier.

La définition d’un secteur public fort, conscient de sa responsabilité propre envers la collectivité, mais soucieux d’une gestion saine et imputable du bien commun, pourrait être la voie à privilégier. Et il nous semble naturel qu’autant les politiciens que les hauts fonctionnaires puissent y trouver source de motivation et de satisfaction. Il serait alors possible de considérer à nouveau leur relation comme une synergie continue et d’éviter le spectacle d’une hydre dont les têtes sont incapables de regarder dans la même direction.

Ainsi, la confiance que nous avons en nos institutions se reconstruirait.

 

1 Dans un numéro récent, The Economist – une revue pourtant connue pour ses approches progressistes – nous proposait une intéressante réflexion sur les effets de ces médias sociaux sur nos démocraties : « Scandal, outrage and politics : Do social media threaten democracy ? », édition du 4 novembre 2017.

2 Septentrion, 2012.

3 Une analyse plus détaillée de ces distinctions est explorée dans Secrets d’État ? Les principes qui guident l’administration publique et ses enjeux contemporains, 2e édition, Québec, Presses de l’Université du Québec, 2017, chapitre 20. Les analyses de Christopher Hood et Martin Lodge, de Jacques Bourgault et de Donald Savoie peuvent aussi être très éclairantes au sujet de la relation ministre/sous-ministre.

Par Nelson Michaud

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